Principes de base du plan

Au début de l’année 2020, la pandémie de COVID-19 a modifié les perspectives économiques, sociales et budgétaires en Espagne, dans l’Union européenne (UE) et dans le monde. Cela a exigé, et exige encore aujourd'hui, une réponse coordonnée tant au niveau national qu'au niveau de l'UE, face aux effets de la pandémie. Bien que tous les pays aient été touchés par la pandémie et par les mesures restrictives mises en place pour lutter contre cette pandémie, l'impact économique a été mitigé, ce qui a compliqué le processus de convergence et de cohésion au sein de l'Union.

La capacité des États membres de faire face aux conséquences économiques de la pandémie dépend de leur marge de manœuvre budgétaire pour prendre des mesures visant à atténuer autant que possible l’impact social, économique et sanitaire de la crise.

À la suite de ce qui précède, les institutions européennes ont mis en place le mécanisme de relance et de résilience (MRR), qui constitue un outil novateur permettant d’apporter une aide financière directe aux États membres en vue d’intensifier les réformes durables et les investissements publics. Ces réformes et investissements devraient contribuer à renforcer la résilience de l’Union dans son ensemble.

Les six piliers sur lesquels repose le processus de relèvement et de renforcement de la résilience sont les suivants:

• transition vers l’environnement;
• transformation numérique;
• une croissance intelligente, durable et inclusive;
• cohésion sociale et territoriale;
• la santé et la résilience économique, sociale et institutionnelle;
• politiques pour la prochaine génération, les enfants et les jeunes

Comme le prévoit le règlement MRR, pour qu’un État membre reçoive une contribution financière, il doit présenter un plan de relance et de résilience. Le gouvernement espagnol a présenté le plan de relance, de transformation et de résilience (PRTR) le 29 avril 2021. Le PRTR a été évalué très favorablement par les services de la Commission européenne et a obtenu la note la plus élevée sur dix des onze variables analysées. Le 13 juillet 2021, la réunion des ministres et ministres de l’économie et des finances du Conseil (ECOFIN) a approuvé le plan espagnol. Les étapes et objectifs associés aux réformes et aux investissements détaillés par chaque État membre doivent être réalisés conformément au calendrier et à la description figurant dans la décision d’exécution du Conseil (CID).

En octobre 2023, l’Addendum au PRTR a été approuvé, qui a apporté des améliorations et de nouvelles actions à la suite de l’expérience acquise lors de la première phase de mise en œuvre du plan.

Le PRTR est conçu pour couvrir des réformes et des investissements très divers. C’est pourquoi les bénéficiaires du PRTR sont principalement les citoyens et les citoyennes résidant en Espagne et les entreprises espagnoles, l’un des grands objectifs du PRTR étant d’encourager la résilience des PME en cherchant à promouvoir une reprise économique qui ne laisse personne en arrière, en améliorant la transition écologique et numérique de notre pays. Les organes de l'administration générale de l'État, des communautés autonomes et des collectivités locales, ainsi que toutes les autres entités du secteur public, qui gèrent le PRTR, en favorisant la cogouvernance, en canalisant de manière adéquate les fonds qu'ils recevront et les jalons et objectifs du CID (pdf) que chaque participant doit atteindre.

Les étapes et objectifs du PRTR doivent être associés à des mesures, c’est-à-dire des réformes et des investissements, mises en œuvre entre février 2020 et août 2026.

Le MRR est défini comme un instrument de financement axé sur les résultats. Les jalons et les objectifs fixés dans le plan sont contraignants et impliquent toutes les administrations publiques concernées.

Les responsables de la mise en œuvre sont tous les participants, qu'il s'agisse des ministères, des communautés autonomes, des collectivités locales ou des entités du secteur public (qu'il s'agisse d'État, d'État ou d'État); les bénéficiaires du secteur privé, tels que les entrepreneurs, les sous-traitants, les bénéficiaires de l'aide et les autres bénéficiaires finals.

La bonne gestion du PRTR dépend principalement d'un système de gestion et de suivi adéquat, en élaborant des stratégies et des instruments qui en assurent l'impact réel.

La gestion des fonds du MRR incombe aux administrations publiques, c’est pourquoi elles doivent avoir une vue d’ensemble des projets qui concrétisent les différentes mesures (le PRTR comprend un total de 595 jalons et objectifs du CID). Ainsi, le système de gestion et de suivi intègre les différents projets qui concrétisent les objectifs du PRTR et permet le suivi des quantités reflétées par les indicateurs définis (en unités de l’indicateur, par exemple: nombre de projets, kilomètres, hectares, actions, etc.). ), qui seront exigibles à ceux qui participent à la gestion du MRR.

Le système de gestion et de suivi vise à définir, planifier, exécuter, suivre et contrôler les projets et sous-projets qui décomposent les mesures (réformes ou investissements) prévues dans les composantes du PRTR, en tant qu'instrument de base pour la réalisation des jalons et objectifs définis dans le CID (pdf). À cette fin, un système d’information est mis en place, soutenu par une application informatique appelée CoFFEE-MRR, qui permet de canaliser les flux d’information entre les différents acteurs participant à la gestion du plan, en facilitant le respect des exigences découlant de la réglementation communautaire et nationale applicable.

Le non-respect du PRTR par l’une quelconque des entités ou des bénéficiaires (personnes morales ou physiques) qui ont reçu un financement au titre du MRR entraîne l’obligation de procéder au remboursement de ces fonds. Ce non-respect peut notamment résulter du non-respect du calendrier établi, du fait que le jalon ou l'objectif CID (pdf) auquel ils se sont engagés n'est pas atteint, du non-respect de l'un des principes énoncés dans la réglementation du MRR, entre autres:

• contribution à l'objectif climatique et/ou numérique (selon le PRTR, l'Espagne s'engage à 39,9 % et 25,9 % respectivement detaggingvert et numérique).
• Novice ne signifie pas harm («ne pas causer de préjudice significatif à l'environnement»).
• de ne pas commettre de fraude, de corruption ou de conflit d’intérêts, en disposant de mécanismes permettant leur prévention, leur détection et leur correction.
• ne pas faire l’objet d’un double financement.
• plein respect de la réglementation des aides d’État.

Le décret royal no 682/2021 du 3 août, qui développe la structure organique de base du ministère des finances et de la fonction publique et modifie le décret royal no 139/2020 du 28 janvier, qui établit la structure organique de base des départements ministériels, prévoit expressément que le secrétariat général des Fonds européens est chargé d’agir en tant qu’autorité responsable du MRR auprès des institutions européennes. Cet article mentionne, entre autres, les fonctions de coordination, en tant que point de contact de la Commission européenne, et le suivi des progrès accomplis par rapport aux jalons et aux objectifs du plan.

Le PRTR prévoit qu’il incombe au secrétariat général des Fonds européens, en sa qualité d’autorité responsable, de suivre et d’intégrer les informations de gestion et les résultats obtenus par les organes responsables de chaque composante.

À l’article 20 du décret-loi royal 36/2020 du 30 décembre, approuvant des mesures urgentes pour la modernisation de l’administration publique et pour la mise en œuvre du PRTR, le centre directeur du ministère des finances compétent en matière de fonds européens (Secrétariat général des Fonds européens) agit en tant qu’autorité responsable auprès des institutions européennes, dans les conditions fixées par la législation européenne, en développant à cet effet les compétences réglementaires.

Le point 4.6 du PRTR régit le contrôle et l’audit. Il est structuré en fonction des contrôles suivants:

• Contrôle interne de l’organe d’exécution (niveau 1). Portée de chaque organe chargé de l'exécution d'une action. Il s'agit d'un contrôle primaire et de base. Il s'agit notamment de règlements visant à prévenir la fraude, la corruption, les conflits d'intérêts et le double financement.
• Contrôle interne de l’organe indépendant (niveau 2). Chargé des organes de contrôle interne indépendants des différentes administrations concernées. Ils agissent en toute autonomie et indépendance. Dans les ministères et organismes publics, c'est l'intervention déléguée (dépendant du ministère des finances) et dans les sociétés publiques et les entités de caractère entrepreneurial leurs propres organes de contrôle interne qui agissent indépendamment de la gestion. Le rôle des services de conseil juridique est également important dans ce domaine.
• Régime des audits et contrôles ex post nationaux. L’IGAE est l’autorité de contrôle du MRR, exerce ses fonctions en toute indépendance. Une stratégie d’audit est approuvée et mise à jour au moins une fois par an. La méthodologie des audits de l'IGAE est fondée sur la méthodologie des fonds structurels, avec la différence fondamentale de l'accent mis sur la vérification du respect des jalons et des objectifs. L’autorité de contrôle coordonne les activités des CCAA afin d’assurer la bonne exécution des travaux à effectuer.
• Audits des demandes de paiement transmises à la Commission. Elles garantissent à la Commission le respect des jalons et objectifs correspondants.
• Audits sur l’existence de mesures appropriées de prévention, de détection et de correction de la fraude, de la corruption et des conflits d’intérêts. Elle est fondée sur la méthodologie prévue dans le domaine du contrôle des fonds structurels en la matière. En ce qui concerne les différences dans le système de contrôle des fonds structurels, les fonctions essentielles seraient les suivantes :

• l’absence d’autorité de gestion.
• l’absence, pour l’autorité d’audit, de modèles spécifiques de rapports, de lignes directrices en matière d’échantillonnage ou de résumés d’audit à transmettre.
• l’absence d’une portée fixée à couvrir par les audits.
• l’absence de corrections financières déterminées pour non-respect de la légalité.
• l’absence d’un compte annuel sur présentation de certifications ou la possibilité de se fonder sur les systèmes de contrôle nationaux.

• L’IGAE effectue ces audits. Les résultats de ces audits sont inclus dans le résumé des audits (article 22, paragraphe 2, point c) ii), du règlement (UE) 241/2021 du 12 février établissant le mécanisme de relance et de résilience).
• Audits sur le double financement des projets/lien entre les dépenses et le MRR. Elle est incluse dans la stratégie d’audit.
• Audits de légalité et de régularité des dépenses: systèmes nationaux de contrôle. IGAE et Interventions générales des CCAA.
• Coordination en matière de lutte contre la fraude. Le Service national de coordination antifraude (SNCA) fait partie intégrante du modèle. Un canal spécifique de plaintes sera mis en place. Le SNCA exerce ses compétences en pleine indépendance.

L’autorité de contrôle du MRR est l’intervention générale de l’administration de l’État (IGAE). Celle-ci est chargée de l’exercice des fonctions et compétences qui lui sont conférées par la législation européenne à l’autorité de contrôle de l’instrument européen de relance (article 21 du décret-loi royal 36/2020 du 30 décembre, approuvant des mesures urgentes pour la modernisation de l’administration publique et pour la mise en œuvre du plan de relance, de transformation et de résilience).

Les fonctions de l'IGAE dans ce domaine sont les suivantes:

• Actions de conception et d’exercice de contrôle des fonds exigées par la législation européenne, en assurant la coordination des contrôles attribués à tout autre organe de contrôle étatique, autonome ou local
• L'exercice des relations avec les institutions communautaires et nationales pour assurer un système de contrôle efficace et efficient.

Le rapport de suivi est un rapport mensuel contenant, aux différents niveaux de la planification définie, le suivi de l’état d’avancement des étapes et des objectifs et de l’exécution budgétaire, permettant ainsi de déceler les écarts éventuels par rapport à la planification et de mettre en œuvre les actions correctives correspondantes.

Le rapport sur les prévisions est un rapport trimestriel dans lequel les risques éventuels de non-conformité et les écarts de planification sont identifiés, le cas échéant, par des actions préventives ou correctives appropriées.

Le rapport de gestion est le document par lequel le signataire est responsable des informations qu’il contient concernant la mise en œuvre du PRTR.

Ce document atteste l’état d’avancement des étapes et objectifs correspondants et des autres exigences du règlement (UE) 241/2021 du 12 février établissant le MRR, ainsi que des informations comptables relatives aux dépenses encourues.

Les rapports de gestion constituent le support pour l’accréditation auprès des autorités communautaires du respect des jalons et des objectifs et de la régularité des opérations sous-jacentes.

L’article 22, paragraphe 2, point c), du règlement (UE) 241/2021 du 12 février établissant le MRR dispose que deux documents doivent être joints à la demande de paiement: d’une part, un résumé des audits et des contrôles réalisés, y compris les lacunes constatées, ainsi que les mesures correctives prises et, d’autre part, une déclaration de gestion.

La déclaration de gestion est le document indiquant que les fonds ont été utilisés aux fins prévues, que les informations fournies avec la demande de paiement sont complètes, exactes et fiables et que les systèmes de contrôle mis en place offrent les garanties nécessaires que les fonds ont été gérés conformément à toutes les règles applicables, notamment les règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts, à la fraude, à la corruption et au double financement provenant du mécanisme et d'autres programmes de bonne gestion.

L’article 11.1.g) du décret royal 682/2021 du 3 août dispose que, entre autres, le secrétariat général des Fonds européens, en tant qu’autorité responsable du MRR, est chargé:

“La présentation des rapports prévus par la réglementation du mécanisme de relance et de résilience, des demandes de paiement de la contribution financière, accompagnée de la déclaration d’assurance correspondante et, le cas échéant, de la tranche de prêt prévue par celle-ci, le tout sur la base des contrôles effectués par l’IGAE. Tout cela, sur la base des résultats des contrôles effectués, dans les termes et conditions prévus par cette réglementation du Mécanisme de relance et de résilience."

Il s’agit du document par lequel l’Espagne peut demander le paiement des montants fixés dans le PRTR une fois que celui-ci a été rempli. Ainsi, l’article 24 du règlement (UE) 241/2021 du 12 février établissant le MRR régit les règles relatives au paiement, de sorte que, une fois atteints les jalons et objectifs convenus correspondants, l’État membre soumet à la Commission une demande dûment justifiée (un résumé des audits et la déclaration de gestion, article 22.2 du règlement 241/2021, s’il y a lieu), de paiement.

Conformément au considérant 53 du règlement (UE) 241/2021 et audit article 24, les États membres doivent être en mesure de présenter des demandes de paiement deux fois par an. L’Espagne a opté pour cette solution, qui consiste à présenter jusqu’à deux demandes de paiement par an.

Les paiements doivent être effectués par tranches, qui figurent à l’annexe de la décision d’exécution du Conseil. À titre préliminaire et sans retard indu, et au plus tard dans les deux mois suivant la réception de la demande, la Commission évalue si les jalons et objectifs pertinents ont été atteints de manière satisfaisante. Ce respect satisfaisant présuppose que l’État membre n’a pas annulé les mesures relatives aux jalons et aux objectifs précédemment atteints de manière satisfaisante.

Si l’évaluation préliminaire par la Commission est positive, elle présente ses conclusions au comité économique et financier et lui demande de rendre un avis, en tenant compte de celui-ci pour son évaluation. Lorsque l’évaluation de la Commission est positive, la contribution financière est versée sans retard injustifié.

Conformément à l’article 24.6 du règlement 2021/241 établissant le MRR, “si, à la suite de l’évaluation visée au paragraphe 3, la Commission constate que les objectifs fixés dans la décision d’exécution du Conseil visée à l’article 20, paragraphe 1, n’ont pas été atteints de manière satisfaisante, le paiement de la totalité ou d’une partie de la contribution financière et, le cas échéant, du prêt est suspendu. L'État membre concerné peut présenter des observations dans un délai d'un mois à compter de la date à laquelle la Commission a communiqué son évaluation."

Tous les paiements de contributions financières aux États membres doivent être effectués au plus tard le 31 décembre 2026.